土地问题一直是中国社会经济中最重要和复杂的问题之一，中国政府正在酝酿实行新的土地政策。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(目前仍是草案，以下简称《决定》)有望近期出台，与此同时，完善修订《土地管理法》的初稿已初步形成，但很多土地问题专家对它的尽快出台不抱乐观态度。 

　　土地“百日维新” 

　　10月13日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，对《决定》进行了讨论。会议提出改革和完善土地管理制度，运用价格机制调控用地，土地价格要反映土地价值等九项内容。 

　　此前，国土资源部就土地问题的改革方案曾向国务院副总理曾培炎作专门汇报。有关人士向《财经时报》透露，汇报的主要内容包括：继续维持偏紧的土地供应政策；调整国家和农民的土地利益分配；保护被征地农民的利益，将土地出让金部分转移给征地农民，协助加入社会保险等系列重要政策提议。 

　　据了解，为起草这一改革方案，国土资源部专门成立了“加强土地管理制度建设领导小组”，共历时106天，因此也被称为“百日维新”。有关官员告诉《财经时报》，预计方案形成的《决定》将于10月末出台，这将是中国土地市场“解封”的时间。 

　　2004年5月，国务院面对中国经济出现的局部性过热，决定将土地审批工作冻结半年，停止对钢铁、水泥、电解铝和高档别墅、高尔夫球场等房地产开发的土地供应。现在，面对即将“解封”的土地市场和《决定》新要求，国土资源部的官员表示，他们正在制订有关具体办法和应对措施。 

　　有关官员表示，《决定》的出台不仅着眼于解决当前中国出现的各种土地矛盾，还会对中国经济发展的长期问题予以综合考虑，强调节约土地，提高土地资源的利用效率。多数专家在对《财经时报》分析时都认为，《决定》的出台将是一个利好消息，但并不意味着会较大程度地推进中国的土地改革进程。 

　　价格机制 

　　中国社科院农村发展研究所王小映在接受《财经时报》采访时表示，国务院常务会议对改革土地管理的信息表明，中央对土地仍保持高度严格的态势，运用价格机制调节土地用地将是解决土地问题的重要进步，但中国的土地问题依然严峻和复杂。 

　　《决定》要求制订基准地价和协议出让土地最低价标准。王小映认为，土地基准价格标准的确立有赖于较为完善的土地价格机制，而价格机制必须基于一个较为成熟的土地市场机制。在现行的管理体制下，中国要建立一个成熟的土地交易市场还面临很大困难。 

　　此前，国土资源部为规范土地交易市场，曾出台“71号令”，要求各地必须在今年8月31日前，将协议出让经营性土地使用权的历史遗留问题处理完毕；此后，国内土地市场将不得再采用协议方式出让经营性土地使用权，国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让。 

　　在王小映看来，中国土地问题的解决要稳步推进，需要建立一个综合、系统、稳定的长效机制，改善现行土地管理体制，规范国家土地的出让和转让市场机制，并根据各地实际情况和不同类别，因地制宜，区别对待，统筹安排。 

　　三种不同方式 

　　这具体表现在：一是普通农区的建设用地。农民或集体可直接和开发商交易，但要符合三个条件：规划用地许可、土地交易政策许可和政府税费调节。 

　　公益性用地，包括政府临时性征用和永久性征收两种，不同的方式，补偿也应不同，建议按照土地市场价值进行补偿。中国经济体制改革研究会副会长石小敏向《财经时报》强调，公益性用地需要严格区分公益性用地的公益用途和商业用途，完全意义上的公益性用地实际上并不多。 

　　二是城镇郊区用地，允许统一供应交易土地，政府享有优先购买权。政府征购后，通过招标、拍卖和挂牌，进行公开市场转让交易。这可避免部分农民暴富，影响社会公平；同时避免农民直接供给失控，便于调节供地市场。补偿郊区农民的原则是介于土地平均转让价格与市场价格之间。 

　　三是国有土地转让。首先必须根据国有土地的不同用途，完善其整体价格体系，然后再通过招标、拍卖和挂牌，进行公开市场转让交易。 

　　其中应注意的是，农用地的分等定级和价格评估方式。需考虑农用地内部流转价格、经营性转让价格、城镇郊区出让价格，进行全面的评估。补偿征地农民标准需从农民投入补偿原则转变到财产补偿原则。政府必须改革完善土地征管制度，对土地交易转让进行严格监管。 

　　解决土地问题权益是根本 

　　对于如何解决土地问题，农业经济学家牛若峰更倾向于市场直接补偿的土地交易转让。 

　　他指出，目前的现状是土地为国有和集体所有，土地转移存在两个市场。政府对一级市场具有垄断权，土地交易需先由国家或集体收回，再进入二级市场转让交易。这项制度很不完善，存在诸多矛盾和问题，转让利益分配严重不均就是其中之一。根据有关测算，中国过去10年转让土地达1亿亩，但二级市场土地出让金与政府给农民补偿之差竟高达2万亿元。 

　　在牛若峰看来，中国应合并这两个土地市场，实行统一土地转让市场，并根据土地使用性质，区分两大类进行交易。对于公益性用地，政府有权进行征购，实行非合约性交易，但农民的土地转让价格应由市场来决定，按市场价格来计算补偿征购金；对于经营性用地，农民享有自主决策土地出让权，实行合约性交易，其价格完全由市场来决定。 

　　目前部分地区出现农民将土地作为股份加入到土地开发利用之中的现象。农业部农村经济研究中心研究员蒋中一向《财经时报》分析，入股是目前解决土地问题相对较好的一种方式。但他也坦言，入股面临现行法规约束、入股者自身素质低下和入股适用范围等障碍。 

　　他认为，土地是极其特殊的商品，在用市场进行土地配置必须进行严格的监管。这需要借鉴美国、日本等国的经验，逐步建立一个完善的土地信息管理系统，并订立土地市场交易的准入标准。 

　　对于如何解决土地问题，原中共中央农村政策研究室主任杜润生曾避开土地私有争议，提出土地农户永佃制。除所有权外，农户对土地享有使用、转让、出租等各项权利。一些研究“三农”问题的专家对《财经时报》表示，中国要彻底解决土地问题，不单是土地交易的权益分配问题，还需解决土地所有权的问题。 

　　蒋中一认为，解决土地问题应走哪一条道路还面临很多问题，如意识形态、宪法等法律障碍，以及处于转型时代的中国，对于不同土地制度的长远利弊得失缺乏较为详细的研究等。在石小敏看来，中国土地管理制度改革必须结合中国地区经济发展极不平衡的现实，以及城乡分割的形势相结合，并将调整中央和地方的关系、平衡政府和农民的利益等进行统筹考虑。