TOPIC3:规划

　　长株潭城市群的蓝图与目标

　　［编者按］2005年3月14日，在长沙召开了《长株潭城市群区域规划》成果验收会，专家评审组一致认为，规划定位及“一主两副环绿心”的空间结构形态和提出的发展目标，符合长株潭城市群的发展实际，符合国家全面建设小康社会的总目标，是一个统筹长株潭城市群协调发展的高水平规划。规划具有前瞻性，注重了求实性，体现了科学性，突出了操作性。2008年1月1日湖南省政府颁布了《长株潭城市群区域规划条例》，这又是长株潭城市群继去年12月14日获批全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区后又一件大事，为长株潭“两型社会”建设提供了法制保障。“两型社会”怎么试？长株潭三市如何协调？如何打造出一个“看得见、摸得着”的“两型社会”模式？长沙大河西先导区于是应运而生。

　　Part1:长株潭城市群规划

　　经济发展，规划先行。长株潭一体化工作自推进以来，借助世界银行和国内外一流咨询设计机构，编制了10多项规划，初步形成了一个规划体系。长株潭在新型工业化、新型城市化的建设上取得突破，将带动整个发展方式的转变，其示范效应影响深远，为中部的崛起，甚至对整个国家的发展都将作出巨大的贡献。

　　经济发展，规划先行。长株潭一体化工作自推进以来，借助世界银行和国内外一流咨询设计机构，编制了10多项规划，初步形成了一个规划体系。长株潭在新型工业化、新型城市化的建设上取得突破，将带动整个发展方式的转变，其示范效应影响深远，为中部的崛起，甚至对整个国家的发展都将作出巨大的贡献。

　　一、长株潭城市群的规划范围

　　长株潭城市群三市市域面积约为2.8万平方公里。其中核心地区，主要包括长沙市新编城市总体规划确定的长沙市城市规划区2893平方公里，湘潭新编城市总体规划确定的城市规划区（湘潭市区和湘潭县域涟水—湘江以北的用地范围）670平方公里和湘潭县易俗河—河口地区（含易俗河镇域、河口镇域、梅林桥镇域）约200平方公里，株洲市新编城市总体规划确定的城市规划区536.7平方公里（即株洲市辖四区：天元区、芦凇区、荷塘区、石峰区）和株洲县渌口地区（含渌口镇、雷打石镇、南阳桥乡、白关镇）约200平方公里，总面积为4500平方公里左右。

　　二、长株潭城市群区域规划的目标与内容

　　1．国家战略层面的目标定位

　　通过长株潭地区产业的集群化，推动本区域经济一体化，支持湖南省发挥后发优势，实施反梯度战略，统筹区域发展，提高湖南省在国内省份中的核心竞争力和区域整体实力。努力发展成为我国中西部地区具有综合优势和强大竞争力的主要城市密集区之一，成为辐射与服务中南地区的经济引擎之一，能在更大范围、更宽领域、更高层次参与国内外竞争和直接对外开放的区域。

　　2．省域战略层面的目标定位

　　通过三市经济一体化的协调发展，实现城市群在湖南省的非均衡极化发展、跨越式发展。努力发展，率先实现全面小康，并带动湖南省全面实现小康，对全省发挥积极影响和示范作用的区域。成为湖南省经济发展的核心增长极、高新技术产业集聚区和现代化、生态型的网状城市群。成为湖南省城镇化战略的优先目标和重点实施区域。成为湖南省对外开放的窗口、招商引资的洼地和高新技术的孵化地

　　3. 长株潭城市群核心地区发展目标

　　形成长株潭三市空间布局合理、功能健全、基础设施完备和共建共享、生态环境共存共生、要素市场一体化、产业发展一体化的高效率、高品质的多中心型城市群地区。形成以长株潭三市城区为增长核、以三市间的快速交通设施（高速公路、快速路、轨道交通）为纽带的核心区组团，以铁路和高速公路为发展轴向周边地区放射的城镇网络群体。发展成为经济繁荣，就业能力提高，人居环境良好，污染得到综合治理，人地关系协调并体现科学发展观的示范型城市地区。发展成为在华中经济圈中具有举足轻重地位、在国内具有很强竞争力的组群式的特大型城市化地域之一。

　　三、长株潭城市群核心地区的空间结构框架

　　长株潭城市群核心地区的空间结构框架为：“以周边良好的生态环境为背景，以长株潭北、西南、东南三个功能区为主次核心，三市结合部金三角地区为绿心，突出长沙城区（即长株潭北核）作为核中核的地位，城市中心组团、片区组团和小城镇构成发育相对完善，区域基础设施网络发达，各类空间协调发展，生态循环良好的网络型的城市化地域，概括为‘一主两副环绿心’的空间结构”。“一主两副环绿心”的空间结构，包括了三个主中心组团、四个次中心组团以及十五个片区组团和29个小城镇组团。

　　北核功能区，即长沙城市功能区，是长株潭城市群核心地区的主核，主要包括长株潭主中心长沙河东中心城区、长株潭次中心长沙河西新城（已含雷锋镇）、长株潭次中心长沙星马新城、高塘岭组团（已含望城县城高塘岭镇）、星城组团（已含星城镇）、含埔组团、坪塘组团、丁字组团（已含丁字镇）、捞霞组团以及周围空间紧密联系、功能互补的四个乡镇，即朗梨镇、黄兴镇、乌山镇、黄金乡。该功能区属于城市政府主导发展地区，要求按城乡规划协调发展，引导其人居环境品质向较高层次提升，以起到区域示范作用。积极发展高新技术产业和高端服务业。

　　东南副核功能区，即株洲城市功能区，是长株潭城市群核心地区的副核，主要包括长株潭主中心株洲河西城区、长株潭次中心株洲河东城区、栗雨组团、石峰组团、田心组团、荷塘组团、枫溪组团以及周围空间与其紧密联系、功能互补的四个小城镇。该功能区属于由省级政府提供发展指引，城市政府主导发展地区，规划控制要求是控制土地资源的合理利用，为高新技术产业发展预留足够的用地。进一步提升城市建设水平和档次，建设优良的人居环境，保护生态环境。

　　西南副核功能区，即湘潭城市功能区，是长株潭城市群核心地区的副核，主要包括长株潭主中心湘潭河东城区（已含双马镇）、长株潭次中心湘潭河西城区（已含雨湖区的长城乡、先锋乡、护潭乡等）、鹤岭组团、易俗河组团以及周围空间与其紧密联系、功能互补的一个行政乡，即河口乡。该功能区属于城市政府主导发展地区，为促进其经济社会快速协调发展和城乡规划管理建设水平的提高，实现区域协调和城乡统筹发展，应对其区域内经济社会发展项目提供重点政策扶持，积极引导其沿着科学合理的轨道走新型工业化道路和健康城市化道路。

　　绿心功能区，即三市结合部金三角地区的范围和控制、引导要求，主要是指三核之间的交界地带，三市结合部，该区域是长株潭城市群的“绿肺”，主要包含区域绿地和生态保育涵养、休闲度假两类主要功能和少部分生态型新兴产业功能。

　　四、长株潭城市群的演进时序

　　长株潭城市空间形态的演进应以三市城市现状用地为基础，逐步向外扩张，总体呈现出近期三核同步增长，远期和远景逐步向绿心发展。演进态势、具体空间结构发展时序如下：

　　1．近期（2010年以前）

　　以长沙中心城区、湘潭城区、株洲城区为核心，采取内涵式的紧凑集中发展，引导有序外延，重点建设三市各自环线、三市间公路外环、潭望高速公路等基础设施建设项目。推动湘潭－株洲联合发展，搞好湘潭和株洲的路网衔接和空间隔离，预留三核中间地带的发展空间，为未来多种发展模式提供可能性。

　　2．远期（2011～2020年）

　　长沙城区主要向东发展，并加快向南发展的进度。湘潭城区主要向北发展，兼顾向东。株洲城区主要向河西发展，搞好与湘潭的路网和绿色空间的衔接，适度向北，考虑与长沙市东部开发区功能和道路上的衔接。营造三核相向发展的演进态势和空间框架，在三核中间地带开辟文化娱乐、旅游度假和生态保护区域，并保留三核中间地带与三市原中心城区的隔离空间。

　　3．远景（2021～2050年）

　　长沙、湘潭、株洲城区形成三核，并继续相向发展，逐步形成具有良好生态环境为背景的绿心，并在中间镶嵌若干高品质的新型城市功能区。远景2050年左右形成一个人口为800万—1000万，面积约为4500平方公里的疏密有致的城市群空间网络。形成三主四次十二组团，主要包括长沙的中心城、河西新城、星马新城、高星组团、含浦组团、捞霞组团、暮云组团、黄花组团，湘潭的河东城区、河西城区、鹤岭组团、响水组团、昭山-易家湾组团、易俗河-河口组团，株洲的河东城区、河西城区、新马组团、云田组团、渌口组团。

　　五、长株潭城市群试验区新模式

　　随着长株潭城市群“两型社会”试验区建设不断向纵深推进，这个沿湘江而生的城市群城市化步伐将不断加快，生态环境将越来越美。将从5个方面着力，将长株潭城市群建设成为全国资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区。

　　（一）探索资源节约生产生活模式

　　以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，强化规划引导，推进技术进步和结构调整，建立健全资源节约的体制机制。形成资源合理开发、高效利用、循环使用的生产生活模式，率先为国家探索资源节约型城市群发展模式做出积极贡献。建立健全促进节约集约用地的激励和约束机制，建立节约利用土地的评价考核体系。按照同地同价、合理补偿原则，积极推进征地制度改革，大力推广长沙新河三角洲“立体开发”等节地模式，最大程度利用城市土地。科学划分现代都市农业控制线、基本农田保护区，探索农村集体建设用地流转交易许可制度，最大程度地保障粮食安全。推进企业内部、企业间、产业间、园区间、城市间的循环，使长株潭城市群实现资源的最优配置，建立再生资源回收利用的体制，形成资源高效利用的产业链和区域循环经济生产模式。深化资源价格体制改革，建立能够反映资源稀缺程度的价格形成机制。建立和完善促进资源节约的监督管理机制。制定和实施有利于资源节约的政绩考核，完善有利于资源节约的法律法规和政策体系。

　　（二）建设环境友好的宜居区域

　　把良好的生态环境作为新型城市群建设的生命线。对区域内的工业布局、产业政策、污染防治、环境监管进行统一的规划、同步治理，形成区域环境同治的合力。突出治理株洲清水塘、湘潭竹埠港、长沙坪塘等重金属污染区域，积极解决历史遗留的环境问题。到2010年，湘江水质、区域的空气环境质量、声环境质量均要得到全面改善。建立区域环保的财政投入增长机制、企业治污补贴机制、市场化的排污收费机制、生态建设与保护的补偿机制和融资机制，推进长株潭四类主体功能区建设。建立绿色消费扶持制度，强化产品的“绿色”认证，通过环境友好的消费，带动环境友好的产品和服务。鼓励科技创新，加强重金属污染治理技术攻关和应用，使资源开发和利用，控制在生态环境可自我更新范围之内。

　　（三）建立“两型社会”产业结构和服务体系

　　推进科技创新、产业聚集、结构优化，提高资源效率利用效率和综合利用水平，减少污染物的排放，形成以资源节约和环保型产业为主导、合理分工、优势互补、聚集发展的产业新格局，率先走出一条新型工业化道路。在城市群范围内，探索建立优势企业牵头、跨市分工协作的机制，统筹区域产业发展，推进区域产业资源整合与产业一体化发展。从整体上规划和设计长株潭服务业尤其是生产性服务业发展，尤其在物流、文化、旅游等产业上，通过同步改革、统筹发展，进一步打造优势。以企业为主体，推进三市企业的强强联合、资产重组、做大做强。建立“两型”产业发展的政策体制环境。从优势产业扶持、衰退产业援助两方面，强化对老工业基地的改造扶持机制。加大对国企改革的支持力度，促进国企技术升级，加大对大企业重组的支持，扶持中小企业发展，促进中小企业与大企业衔接配套，打造特色产业链。制定加快园区改革和发展的政策意见，规范园区发展，推进园区“二次创业”和升级。加快建立科技创新的投入增长机制，建立科技创新公共服务平台，加快形成研发原创、技术园区、产业基地的“链式”发展模式。通过投资、财税、政府采购、节能环保标识等方面，在政策上支持节能环保企业和产业发展，提高资源使用效率；通过建立“两型社会”发展专项资金，筹组“两型社会”投资基金，发展创业投资基金，推进信贷资金向“两型”产业倾斜，在资本市场上形成强有力的支持。

　　（四）基础设施合理布局与共建共享

　　到2010年，建成布局合理、高效利用的现代化交通网络、安全可靠的能源体系、“三网融合”的信息平台、绿色生态体系和完备的湘江防洪设施体系，形成支撑工业化和新型城市群的强大网络，率先为国家探索区域基础设施的共建、共享、共管模式做出示范。合理的区域空间结构，是共建共享的基础。引导三市组团式发展，摈弃“摊大饼”模式，同时配合大运量的城际轻轨等公共交通，引导城市群空间的科学化。对共建共享要求的项目，土地上优先供地，积极探索年租制的供地方式，降低开发成本；税费上适当减免；收费价格上予以扶持。突破现行条块管理体制制约，在国土、城建、环保、水利、质检等领域推进区域性管理。

　　（五）以体制机制创新推动城市群建设

　　长株潭作为三个独立的行政区域，在城市群建设中，面临不少体制机制性障碍。加快体制机制创新，建立与构建“两型社会”城市群相适应的财税、征地、行政管理和公共服务制度，以及相应的管理模式。按照政企、政资、政事、政府与中介组织分开的要求，以建设服务政府、责任政府和法制政府为目标，深化长株潭三市的政府机构改革，提高行政效能。推进土地规划、征收征用、供应调节、市场监管等制度创新，探索农村集体建设用地流转制度，规范发展土地市场，加强土地资源资产管理。以区域开发评价指标、生态环境补偿和约束政策为重点，建立生态补偿机制和约束机制。通过强制清洁生产审批、预防控制生产全过程污染、排污指标转让、产品绿色认证、消费扶持，建立环保型生产和消费机制。加强规划引导，优化产业布局，推进产业集群发展，明确产业定位，建立三市产业结构一体化调整机制。推进农村和社会事业管理体制改革，建立城市群统筹城乡发展的新体制。积极推进农村综合改革试点，建立农村公共服务体系，规范并促进土地承包经营权流转，健全土地产权体系。建立以居住地登记的“一元化”户籍管理制度，促进农村居民就业平等。扩大社保范围，做实个人账户，完善城市基本社会保障制度，健全城乡社会救助。

　　part2:“两型”社会新蓝图—— 长沙大河西先导区的规划与展望

　　按照”两型社会”的建设要求，在湘江以西与株洲、湘潭两市的连接部，包括岳麓区、长沙高新技术开发区、望城县和宁乡县部分乡镇，建设成为”资源节约型、环境友好型”的示范区，总面积约1200平方公里的区域，设立长株潭城市群资源节约型环境友好型社会综合配套改革试验区长沙大河西先导区（以下简称长沙大河西先导区）,实现长沙、长株潭增长极区域带动作用。规划的总体功能构架为”一核、四区、三带”，以点轴发展理论为指导，实现核心带动、轴线拓展、区域联动的布局模式，并实施城乡统筹的一体化发展战略。

　　一、长沙大河西先导区规划的功能构架

　　“一核”是以市政府行政中心区、滨江新城构成区域核心 。

　　“四区”是指高星综合功能区、高新技术开发区、科教文化产业区、黄金都市农业与农产品精加工区。

　　“三带”则为金洲大道产业带、岳麓山人文生态旅游带、湘江西岸创新创意产业带。

　　二、长沙大河西先导区规划的发展目标

　　（一）“五个率先”

　　率先建立国家级循环经济区，成为全国生态文明建设的示范；率先构建"两型产业"体系，成为全国节水节地节能节材的示范；率先建设国家创新型科技园区，成为全国创新型试验区的示范；率先建设城乡最充分就业区和社会保障全覆盖区，成为城乡统筹发展的示范；率先形成有利于资源节约和生态环境保护的体制机制，成为新型工业化和新型城市化的示范。

　　（二）2020年实现“三个基本形成”的具体目标

　　1. 基本形成以自主创新为主要动力的内生型经济发展模式。构建以高新技术产业、先进制造业、文化产业、现代服务业为主的”两型产业”体系。在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，到2020年，先导区核心区实现地区生产总值到2020年比2007年翻三番，达3000亿元，人均地区生产总值达20万元以上。

　　2. 基本形成有利于资源节约和环境友好的体制机制。基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，主要污染物排放得到全面控制，可再生能源比重显著上升，生态环境质量全国领先。到2020年，先导区核心区单位地区生产总值综合能耗低于全国省会城市平均水平。建成区绿化覆盖率达到40%以上，空气质量优良率达95%以上，城镇污水处理率达100%，城区生活垃圾无害化处理率100%。

　　3. 基本形成城乡经济社会一体化新格局。以工促农、以城带乡的长效机制基本形成，城乡一元化的制度体系基本建立，城乡收入差距明显缩小，普惠型的社会事业体系、共享型的社会保障体系、创业型的社会就业体系、服务型的社会管理体系基本建成。到2020年，先导区核心区常住人口150万人左右，城乡居民人均可支配收入分别达50000元和40000元以上，人民生活水平全面改善。

　　三、长沙大河西先导区建设步骤

　　长沙大河西先导区将按照统筹规划、分步实施原则，长沙大河西先导区建设分三步走：

　　第一步：起步阶段（2008-2012年），先导区骨架基本拉开，起步区（包括雷锋镇、含浦镇、坪塘镇、高新区部分区域，约120平方公里）主体功能区基本形成；

　　第二步：快速发展阶段（2013-2020年），综合实力全面提升，核心区主体功能区基本形成；

　　第三步：成熟发展阶段（2021-2030年），基本实现现代化，带动辐射能力显著增强，先导区基本建成。

　　四、长沙大河西先导区的建设重点

　　依据《长株潭城市群”两型社会”综合配套改革试验区长沙大河西先导区建设方案》，长沙大河西先导区主要任务和重点内容是：以探索推进”两型社会”建设的新体制机制为核心，加快形成八大体系：

　　（一）区域规划体系：确保先导区的规划达到国际水准

　　打破规划编制主体相互脱节、各自为政的旧格局，突出规划编制的系统性。科学编制先导区的经济和社会发展总体规划、城市建设规划、土地利用规划以及交通、能源、通讯、生态、小区等专项规划。先导区的规划坚决执行”红线”制度。在规划编制、审批、实施等关键环节上大胆创新。将规划内容落实到具体空间地块，合理确定产业区、生态区、居住区和商务区等功能区域。

　　（二）产业发展体系：着力建设若干国家级产业基地

　　在产业发展方向上，注重产业结构的高端化，紧跟世界科技研究与发展前沿，以信息化带动工业化，以产业优势与信息化融合造就区域优势。在产业发展重点上，以发展壮大高新技术产业为主体，着力建设若干国家级产业基地和一批优势产业集群。鼓励支持发展以现代金融服务、文化创意和商贸流通为重点的现代服务业；着力发展节地、节电、节水、节材和环保产业。探索产业园区、产业基地开发建设的新模式。整合各类产业园区、产业基地，加大现有产业的改造提升力度，新上项目按照产业规划要求布局，形成若干特色鲜明、辐射和带动性强的产业聚集区。制定先导区产业发展指导目录，完善企业准入和强制淘汰机制。

　　（三）科技创新体系：建设最具影响力的科技成果交易市场

　　探索建设创新型先导区的新机制，积极推动国家级创新型园区试点，形成中部地区最重要的科技创新源。实施一批重大科技专项，鼓励高新技术产业化。依托全国科技成果交易博览会这一品牌，建设全国最具影响力的科技成果交易市场。探索以市场为纽带的产学研协同创新和利益分配机制。推进长株潭三市科教、人才等创新资源的整合共享，实行人才全球招聘制度，试行高级人才双聘制度，探索非档案化人才管理模式。建立与国际通行做法相衔接的人才评价机制和职业资格认证体系。实行专利、商标、版权三合一的知识产权管理体制。

　　（四）生态环境体系：建设全国性长沙排污权交易所

　　强化资源有偿使用和污染者付费政策，探索推行资源环境资产化管理和环境产权、使用权交易制度，严格执行地区污染物排放总量控制及排污许可证制度，建设全国性长沙排污权交易所。探索建立生态环境补偿新机制。实行阶梯式计量水价制度，建立生态补偿基金。以饮用水源保护区、自然生态保护区、生态公益林和基本农田为重点，通过政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿等形式，建立健全生态补偿机制。建立健全战略环评、规划环评及项目环评机制。大力推行环境污染责任保险（绿色保险）制度，构建全覆盖的环境监管系统。

　　（五）城镇体系：探索新型市政公用事业管理体制

　　实施生态型组团式开发，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇化发展新格局。加强以防洪、交通、污染整治、生态建设和保护为重点的市政公用设施建设，加强以通信和公用信息平台为重点的现代信息基础设施建设，加强城镇公共服务设施建设等。探索政企分开、公有主体、适度竞争、政府扶持的新型市政公用事业管理体制。鼓励以公有民营、民办公助、股份制等多种形式投资城市建设。探索城市重大建设项目通过发行股票、债券等方式进行投融资。

　　（六）统筹城乡体系：建立一元化的户籍制度

　　推进土地向规模经营集中、农民居住向城镇集中、工业向园区集中，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。建立城乡生产要素市场一体化的体制机制。深化农村土地制度改革，改革农村集体林权制度，建立土地承包经营权流转市场。建立城乡基础设施建设一体化的体制机制，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。以实现基本公共服务均等化为取向，建立覆盖城乡居民的义务教育体系、社会保障体系、公共卫生体系和文化服务体系。建立城乡劳动力就业一体化的体制机制。建立城乡社会管理一体化的体制机制。深化户籍制度改革，建立一元化的户籍制度，放宽农民进城落户的条件。实行乡镇改街道，行政村改社区，推进乡镇街合一、村社合一，建立城乡一体化的管理体制。

　　（七）公共管理体系：探索实行职能有机统一的大部门体制

　　加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。积极推进市场中介服务领域的全方位开放，大力引进和培育会计、审计、律师、资产评估、投资咨询、资信评级等各类专业服务机构。积极探索逐步放开信用市场。

　　（八）法规制度体系：制定绿色GDP考核指标体系

　　借助成熟市场经济国家的成功经验，构建对接国际惯例的、适应”两型”社会建设需要的政府经济管理规则、市场交易规则、企业行为规则。建立科学的收入分配调节机制，在初次分配领域进一步提高市场化程度，在再分配领域探索建立政府有效调节机制，理顺社会分配关系。科学制定投资强度标准，探索节约集约用地新模式。创新土地利用规划管理模式，建立城乡统一的土地管理制度，建立征地补偿和被征地农民安置新机制，改革集体建设用地土地使用制度。建立科学的政绩考核机制。探索建立”两型社会”指标监测和评价体系，实行目标责任制和资源环境问责制。制定绿色GDP考核指标体系，建立科学考评办法，完善公众参与和社会监督机制。