美国奥斯汀市住房保障工作模式及对长沙住房保障的启示

　　◇ 文/长沙市房产研究中心  熊洋

　　随着城市的发展，奥斯汀每年都需要数以千计的经济适用住房和廉价公寓提供给城市居民，为了满足不断增长的住房保障需求，奥斯汀政府做了非常多的探索和尝试，通过与经济适用住房开发商、社会团体、政策倡导者、房地产专业人士、金融机构及当地企业家合作，大力发展住房保障事业，并且取得了巨大社会效益。奥斯汀住房保障的成功经验，对长沙住房保障工作具有较大启示作用。

　　一、奥斯汀市概况

　　奥斯汀市是美国德克萨斯州的首府，也是德州大学的所在，以及众多高科技企业所在的高科技城，又因濒临德州丘陵地形之起点，故有“硅丘”之称，与美国西部硅谷相呼应。奥斯汀位于德州中部，市区面积767.28平方公里，总都会区面积为1.1万平方公里，市区人口约76万，是德州第4大城市和全美第15大城市。奥斯汀由于有大量的人口，且人口结构多样化，足以继续吸引新的居民来到这里。奥斯汀一直致力于成为美国最宜居的城市，包括在解决住房保障、社会治安、高质量的文化娱乐生活、蓬勃发展小型企业等方面都具有显著的特色。

　　奥斯汀市及周边城市是全州收入增长最快的区域，在全美也名列前茅，多次被评为美国最宜居城市和最适合就业城市，因此吸引着高科技专业人才自世界各地流入奥斯汀，令奥斯汀充满生机和挑战。2005 年以来，奥斯汀的失业率一直低于德克萨斯州和美国的平均水平。虽然奥斯汀目前和其它地区一样经济增长正在放缓，但在 2009 年的失业率比德克萨斯州低1%，比美国平均水平低了近2个百分点。

　　2007年有18%的奥斯汀人，也就是说约129000人生活在贫困线以下。贫困率最高的集中在18-24周岁人群，而这其中有超过三分之一的处于贫困线以下。

　　二、奥斯汀市住房保障基本情况

　　（一）奥斯汀住房保障对象界定

　　美国住房和城市发展部 (Housing and Urban Development，缩写为HUD，下同)将经核定的家庭收入中值(HUD-adjusted median family income，缩写为HAMFI，下同)作为界定家庭收入等级的依据。所谓家庭收入中值，是指将各城市所有家庭的收入中位数，由HUD按照不同的家庭规模加以适当调整的结果。家庭收入中值的不同百分比被作为HUD住房保障计划的收入分界线：收入水平低于HAMFI80%的家庭被界定为“低收入”，收入低于HAMFI50%的家庭为“收入很低”，而收入低于HAMFI30%的则被界定为“超低收入”。奥斯汀市也是按照这一标准来进行划分界定，目前奥斯汀的家庭收入中值为 73300 美元。

　　（二）奥斯汀住房保障相关机构

　　在奥斯汀住房保障工作中，联邦政府、州政府和地方政府以及各种非营利机构都发挥着作用，然而奥斯汀地方政府责任最重，作为政府部门的奥斯汀住房和社区发展办公室发挥着至关重要的作用，通过与经济适用住房开发者、社会团体、政策倡导者、服务供应商、房地产专业人士、金融机构及当地企业的合作，使奥斯汀在住房保障方面取得了巨大成就。

　　（三）奥斯汀居民住房可支付能力

　　在过去10年间，奥斯汀的住房成本上涨了85%。1998年在奥斯汀一个独立家庭购买房屋的价格约为129900美元，到2008年增长了90%，达到240000美元。根据美国政府住房和城市发展中心提供的研究成果，在1970 年至 1990 年，奥斯汀是美国住房负担最轻的地方之一，而今天很多住房所有者再也负担不起高额的物业税，多数业主出售房产或转变为共有产权。

　　从住房租赁方面来看，奥斯汀对经济适用住房租赁有很高的需求。这个城市的租赁市场定价，79%的单位租价在每月550 美元到1150美元之间。对经济适用住房的需求主要来自于那些家庭年收入为家庭中位数收入0-30%的家庭，可是只有六分之一的收入少于20000美元的租户可以在奥斯汀找到经济适用住房，而要承受得起175美元至425美元每月的房屋租金总消费要10000至20000美元。

　　从住房购买方面来看，在2008年，收入少于50000美元的承租人想要在奥斯汀买一栋房屋就会发现市场上只有16%的房屋是他们能负担得起的。奥斯汀需要提供定价在113000 美元和240000美元之间的房屋，以便年均收入在35000美元至75000美元之间的承租人购买。在许多城市，对保障性住房的需求，一部分是通过公寓、排屋等来满足。然而，在奥斯汀这种类型房屋的数量非常有限。

　　（四）奥斯汀住房保障财政预算和支出

　　奥斯汀地方政府每年度的财政投资计划主要包括七个方面的住房和社会发展事项，具体为无家可归/特殊需要者救助、租赁者援助、购房者援助、房主援助、房屋开发援助、商业振兴、小企业援助，另外还包括债务服务、奖励资金、政府管理资金等。而从奥斯汀住房和社区发展机构财政投资资金的来源来看，来自美国住房和城市发展机构的联邦资金包括社区发展整体补助金、房屋投资合伙计划、艾滋病患者的住房计划、紧急住房庇护津贴、流浪者保护和快速住房安置补助金、社区稳定计划等方面的资金，另外还有来自地方政府的资金，包括可持续发展基金、一般义务债券、房屋信托基金、大学联合房屋信托基金等。不难看出，上述诸多事项类别都涉及城市住房保障，下面从2009-2010年具体的财政投资预算来进行分析。

　　从下图1预算资金组成来看：首先，发行一般义务债券融资筹资占了很大比例，这部分资金中有很大部分将由政府分配用于住房保障相关事项，比如兴建公共住房，租房购房补贴等。其次，建立信托基金也是财政筹资的重要渠道，包括房屋信托基金等，都将用于住房保障。再有，政府为解决不同人群的住房问题专门设立了许多种类的资金支持补助计划，虽所占比例不高，但作用十分明显，使奥斯汀的住房保障资金具有稳定来源。从来源来看，联邦政府专项资金约占54%，地方政府自筹资金约占46%。

　　就资金使用和受益对象分析，从表1与图2来看，有相当部分的财政预算资金将用于住房供给与住房保障领域。其中房屋开发商援助资金占到44%，用于公私合营建设住房；而购房者、承租人、业主、流浪者的援助资金占到23%，受援助的人数接近1.2万人次，保障对象约占总人口的15%左右，直接用于保障对象的资金约占17%。

　　三、奥斯汀市住房保障模式

　　结合奥斯汀的住房保障工作模式的现状，发现奥斯汀的住房保障模式与美国目前最普遍的住房保障模式基本一致，按住房保障所涉及的对象不同，可将住房保障的运作模式分为增加供给和补贴需求两大类，见下图。而从保障面来分析，其住房保障主要包括承租人、购房者、业主、房屋开发商这四个方面的对象。

　　（一）增加供给模式

　　增加供给模式是指由联邦政府支付全部或者部分资金给奥斯汀住房和社区发展办公室或者私营开发商，由他们新建或者修复现有的建筑以增加全市保障性住房供给。增加供给模式可以分为两种：一是由奥斯汀地方政府直接兴建公共住房；二是政府通过向房地产开发企业或非盈利机构提供低息贷款或减免地价款等措施，刺激其兴建保障性住房，包括私营和公私合营建设。

　　1、政府直接出资兴建保障性住房

　　政府直接出资兴建保障性住房的典型是公共住房。这些公共住房直接提供给需要保障的租户和购房者。这一模式的资金主要通过发行债券、信托基金等方式获得。奥斯汀是唯一将与经济适用住房有关的项目和服务最大化的城市。奥斯汀房屋金融公司获得德克萨斯州法律授权，发行债券来支持保障性住房建设、修复等。2006年奥斯汀选民们就曾支持发行 5500万元一般义务债券，以增加经济适用住房供给。例如，2009-2010年奥斯汀政府专门安排3%的债务服务预算资金用于债券付息等。

　　2、政府补贴其他企业建保障性住房

　　1961年联邦政府开始热衷于和私人机构合作，为营利性开发商和私人投资者提供优惠政策从而鼓励他们开发廉价房（即私营或公私合营，PPP模式）。支持私营企业开发保障房的政策主要体现在抵押贷款优惠上，并且均有项目计划予以支持，奥斯汀很早就鼓励私营部门发展经济适用房，其中包括一般修缮项目资助计划、新建和重大修缮项目计划、房屋投资合作计划等，每年财政均有一定比例的预算资金给予支持。2009-2010年奥斯汀政府财政预算中有44%的房屋开发商援助资金用于鼓励补贴开发商兴建保障房，如用于低利率开发贷款、低息住房抵押贷款及开发商租金补贴等。

　　（二）补贴需求模式

　　补贴需求模式着眼于直接给中低收入群体提供资金援助，以提高居民住房消费能力。补贴需求模式分为两类：一是租房补贴，如租房优惠券计划；二是购房补贴，在居民购房环节给予一定的金融、税收减免政策与优惠补贴。

　　1、租房补贴

　　租房补贴政策的典型代表是租房券。租房券能帮助低收入者在私人住房市场上租得现房，该券可用来支付超过住户税前收入30%的房租部分。目前租房券是美国对低收入群体提供住房保障的最重要的模式，同时对住房租金的控制也起到了很大作用。2009-2010年度奥斯汀市政府财政预算中安排3%的资金用于承租人援助，人均每年租金补贴在1533美元的水平，获得此项援助的家庭数位754户，以此最大限度减轻租房者的租金负担。

　　2、购房补贴

　　政府为了提高低收入和少数种族住户的自有房率采取了一系列购房补贴政策。购房补贴政策是针对以下两方面限制而采取的措施。一是解决首付不足的政策，包括降低首付额，降低抵押贷款利率，或者提供资助来支付全部或部分首付。二是解决收入不足的政策，包括提供补贴和降低抵押贷款标准等。2009-2010年度奥斯汀市政府财政预算中安排4%的购房者援助和10%的业主援助资金，用于购房专项补贴，人均每年购房补贴为3000美元到4000多美元不等，此项援助共惠及1559户，保障标准较高、覆盖面较广。

　　四、奥斯汀市住房保障体系对长沙的启示

　　长沙市作为湖南省会，与奥斯汀市属同一级别城市，在一定程度上具有可比性。虽然经济社会不如奥斯汀发达，但人口却比奥斯汀多，因此住房保障也是长沙十分重要的问题。近年来，长沙的住房保障事业正在蓬勃发展，在经适房实物分配和货币补贴、廉租房实物配租与租金补贴、公租房建设以及棚户区改造等方面取得了很大进展，但实施中仍然会遇到政策、制度、资金等方面的问题，基于长沙市的社会发展实际以及政策的可行性，从分析奥斯汀住房保障体系中得到启示，结合长沙住房保障的实际情况，提出完善长沙住房保障体系的建议。

　　1、合理确定住房保障对象和规模

　　奥斯汀通常将住房保障的主要对象界定为社会的低收入群体，那么低收入群体的确定则按照美国官方界定的贫困线来解决，将收集的各种家庭最低食品预算的数据乘以3就得到了不同规模家庭的贫困线估计值。政府为每类家庭估计了一个最低食品开支预算，将这个数字乘以3就得到了官方的贫困预算，收入低于官方贫困预算的家庭被认为是贫困低收入家庭。根据这一标准，2010年奥斯汀约有13%的人为低收入人群，需要纳入住房保障。而根据长沙经济发展实际，仅保障低收入群体还远远不够，中等收入人群也应纳入保障范围。长沙目前总人口接近700万，城镇人口400余万，城镇年人均可支配收入为22814元，借鉴奥斯汀这一贫困线界定方法估算，长沙将约有15%的低收入人口，也就是有60余万低收入人群需要纳入保障范围，通过这一方法确定的保障规模比较合乎实际。

　　2、实行住房保障对象分类保障

　　目前奥斯汀根据家庭中值收入的不同百分比将住房保障对象分为低收入、收入很低、超低收入三个级别，并且对这三个类别的人群分别实施不同程度的住房保障标准。这样做有利于合理、公平的分配住房保障资源，做到物尽其用，使需要保障的人们都能得到安置。而在我国，对于中低收入家庭的界定标准比较模糊，也是一个难点，经适房、廉租房、公租房等分类保障的标准也不太明确，容易造成公共资源浪费。目前，长沙将住房保障家庭的收入标准确定为上年度城市居民人均可支配收入的75%，标准过于单一笼统，因此长沙可以借鉴奥斯汀的先进方法，在已有的保障标准下结合长沙经济发展状况对保障对象进一步细化，形成更加科学具体的划分标准。套用奥斯汀的标准，首先政府尝试确定长沙家庭中值收入，再由80%、50%、30%来确定不同等级，然后分别进行分类保障，属于家庭中值收入80%等级的由于收入相对不低，采用经适房保障比较适宜；属于家庭中值收入50%等级的家庭收入较低，可根据情况选择经适房或者公租房保障；属于家庭中值收入30%等级的家庭收入很低，采用廉租房保障最为合适。这样可大大减少住房保障违规行为的发生，提高保障性住房的有效利用率。

　　3、分类确定住房保障力度和标准

　　奥斯汀政府对住房保障的财政投入是巨大的，也是多层面、全覆盖的，从建房、购房到租房都有一整套财政预算，其中对于租房购房补贴的投入很多，发放租房补贴具有成本低、效率高、有利于退出机制的建立。这一点值得我们根据实际情况学习借鉴。2010年，奥斯汀发放的租房、购房补贴资金约占财政预算的17%。长沙也可针对不同的保障模式给予不同的补贴标准。依据长沙的经济发展和居民消费情况，目前长沙对租房的补贴标准比较合适，廉租房租赁中无房户每人每月补贴160元，住房困难户每人每月补贴80元，虽没达到全保程度，但补贴水平基本能解决实际困难；公共租赁住房租金补贴标准初步定为以家庭申请的每户每月补贴140元，以个人申请的每人每月补贴70元。购房补贴方面，经济适用房货币补贴分为5万和8万元两个档次，另外利用住房公积金政策购房目前也发挥一定的作用。因此，长沙可以根据政府财政情况和物价水平的变动适时适度调整补贴标准，减轻中低收入人群住房负担。但值得注意的是，美国对购房补贴与租房补贴比较均衡，有些过于强调低收入人群住房自有率。而目前长沙要实现高住房自有率难度较大，政府提供的租赁房也有限，基于此，长沙应首选租房补贴，而对购房给予适当补贴，同时要大力发展市场型租赁房，鼓励租房可以节约社会投资，有利于整个社会经济的发展。另外，对于投资开发保障性住房的开发商，由于保障房投资回报期长，利润低，对开发商的资金链产生巨大压力，政府对于开发商这一方面的补贴力度也应适当提高。

　　4、开发PPP模式发展保障性住房

　　奥斯汀很早就采用了住房保障公私合营模式，对私营开发商开发公共住房给予很多优惠鼓励政策，如2010年奥斯汀政府有44%的财政预算用于房屋开发商的援助，这不仅大大解决了公共住房的供给问题，也同时解决了住房保障的投资资金问题。目前，我国保障性住房的建设模式依然是以国家、政府为主导，而政府的能力毕竟有限，由于这一制度上的限制，资金瓶颈是始终制约住房保障发展的最大难题。虽然现在很多城市开始了鼓励社会力量参与保障房建设的尝试，如上海等，但远不成熟。目前长沙正在大力发展公共租赁住房，需要引进社会资金数额巨大，这是尝试PPP模式的很好机会。长沙结合奥斯汀的PPP模式，引入市场机制，多元化鼓励奖励优惠措施，在住房保障方面实现政府部门与私人部门的合伙合作，集中社会力量和社会资本发展住房保障，合作渠道主要包括政府组织、私人机构参与经适房、廉租房、公租房建设，即政府主导、私人房地产公司积极配合参与的形式；政府低价回购私人机构所建房屋；私人机构参与修复、改建、维修和物业管理等。其中，私营部门参与开发后如何收回投资和盈利仍是关键，这就需要政府投入一定规模的资金用于补贴、援助和鼓励。从目前长沙保障房公私合营开发的规模、速度来看，处于起步阶段，政府预留住房保障预算资金总额的30%左右用于PPP模式的发展比较符合实际。

　　5、建立中央、省、市本级三级财政支持体系

　　奥斯汀将住房保障列入财政年度预算，资金分别来源于联邦和地方政府，包括无家可归者、租赁者、购房者、业主、房屋开发商等投资计划，投资额度百分比在预算中早已确定。据此可发现奥斯汀住房保障体系具有一个特点，建立了健全的联邦、地方政府多级财政支持体系，住房保障资金的使用、分配都有项目计划给予支持，保证项目资金的足额到位。长沙也应借鉴这一做法，建立一套完整地中央、省、市本级三级财政支持体系，三级配套财政预算资金的比例约为2：3：5比较合适，地方政府将是住房保障资金的主力来源。就市本级来说，市政府平均每年度为住房保障配套的资金规模大约为6亿元，资金主要来源于住房公积金增值收益、土地出让净收益、政府财政预算资金等。另外，针对住房保障资金的分配使用，中央、省、市三级都要设计一套完善的项目计划预算体系，如经适房投资计划、公租房投资计划等，配以合理的财政预算比例，形成稳定的资金链，不至于造成资金的无序利用和浪费。

　　6、探索住房保障债券融资模式

　　奥斯汀市在解决住房保障资金问题上很早就开始尝试债券融资模式。2006年11月，奥斯汀市民赞成发行一般义务债券，以增加购房者和中低等收入家庭的住房机会。债券包计划于2006 年11月由选民通过，包括5500万美元住房保障资金，其中3300万美元被分摊用于租金，2200万美元用于超额的购房计划。由此可见，发行债券用于住房保障融资在奥斯汀取得了成功，对住房保障作用相当大。而我国在这一块还比较薄弱，正在加速发展中。2011年6月，国家发改委便发文利用债券融资支持保障性住房建设，鼓励投融资平台公司和其他企业申请发行企业债券，为保障房建设筹措资金。在目前住房保障资金筹措难度大的前提下，长沙应该很好的利用这一政策，政府可考虑每5年或者每10年周期性的发行住房保障债券，发行规模和总额依需求而定，均衡的分配到每个年度使用，同时配套债券服务预算资金用于债券发行利息等的投入，以此来繁荣住房保障债券融资平台，解决资金瓶颈问题。

　　7、强化住房保障退出管理机制

　　奥斯汀对住房保障的退出十分重视，形成了一套比较完整的退出执行方案。目前，长沙在保障性住房退出机制方面政策措施还比较缺失，省内有尝试廉租房“共有产权”试点，但也处于起步阶段，制度还不成熟。我们可以学习奥斯汀市先进的做法，形成一套严密的退出循环机制，加大对保障住房退出的动态监管监测力度。一是对住房保障对象的家庭收入标准、住房困难户标准和保障面积实行动态管理，一旦保障对象的家庭收入发生变化，保障标准应及时做出相应调整，以有效解决保障住房供给与实际保障对象错位的问题；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督，加大违法违规处罚力度；三是进一步规范房屋租赁市场，对有效住房资源进行合理有效配置。在具体的制度设计上，可考虑对租户的收入每年进行严格核定，当收入超标准时，累进计算房租，如果在收入超标的情况下连续租住超过一定时间则必须清算和退赔已获得保障资金并强制退出，确保保障性住房的福利由需要保障的人享受。