去年初，我们按照胡锦涛总书记提出的尽快实现住有所居的要求，把加快住房保障摆上重要议事日程，启动实施了以“一健三改”为重点的安居工程，即健全住房保障体系，改革保障方式、改造危旧房屋、改善居住环境，用三到五年实现人人享有住房保障、家家拥有一套住房。我们坚持改善住房保障与发展房地产业相统一，注重发挥市场配置资源的基础性作用，对住房保障方式的改革进行了积极的尝试和探索。

一、在矛盾中寻求结合点

房地产业既是国民经济的支柱产业，也是住房消费的上游产业；住房保障既是社会保障的重要内容，也是住房消费的重要形式。由于住房具有投资品、消费品的双重属性，改善住房保障与发展房地产业是相互联系、对立统一的。从长远来看，改善住房保障，有利于促进房地产业发展；发展房地产业，有利于提高住房保障能力。但是，一个时期以来，人们把住房保障与房产市场对立起来，特别是在去年的房市波动中尤为明显：购房者总是感觉房价太高，希望政府“压市”；建房者总是感觉房市低迷，希望政府“救市”。调查中我发现，不同的利益诉求，反映出保障性住房需求十分旺盛和普通性住房存量亟待消化的严峻现实。去年全市商品房批准预售1230万平方米，其中保障房面积还不到20%，而全市经济房申购积压达3万余户，商品房销售率才30%多一点。这一矛盾主要源于三个层面：从房市需求来看，普通性住房需求下降，保障性住房需求上升；从房源供给来看，普通性房源供给有余，保障性房源供给短缺；从房产投资来看，普通性投资存量过多，保障性投资增量不足。当时我们感到，如果只顾及矛盾的一面，加大政府直接建设保障住房的力度，不但冲击房地产业发展、造成房产资源闲置，而且影响政府财政收入，削弱住房保障能力。必须用统筹的办法、系统的思维来解决群众的住房困难问题，在住房保障与房产市场的矛盾中寻求结合点，增强协调性。

一是把有效需求与有效供给结合起来。群众对保障性住房需求旺盛，但是这一需求是多元化、多层次的，如有的为方便老人就医、小孩上学，要求住房靠近学校、医院；有的受限于经济实力，要求购买二手房；有的因为家庭成员较多，希望在享受政策的同时购买更大面积的住房；有的经济条件改善以后希望获得经济房的完全产权等等。群众的期盼就是我们努力的方向。加快住房保障，我们既要注重增加政府保障性住房的有效供给，使群众住得上房、买得起房；又要充分考虑群众保障性住房的有效需求，使群众买得称心、住得顺心。

二是把政府运作和市场运作结合起来。随着保障履盖面的扩大、群众期望值的提高，仅依靠政府来建设保障性住房，根本无法满足群众需求。在坚持保障责任不推、保障范围不减、保障水平不降的前提下，政府应由“主调市场”转向“主调保障”，保障要由政府运作转为市场运作，发挥市场在房产资源配置中的基础性作用，这既是改革的取向，也是现实的选择。即把政府提供的住房保障通过市场外包给企业，形成竞争性的住房保障采购机制，既充分发挥了市场作用，又充分体现了政府职能；既有利于消化空置房源，又有利于优化配置资源；既可以有效防范权力寻租，又可以有效防止政策流失。

三是把调控市场与培育市场结合起来。当保障性住房的供应交给市场，必须注重以行政的力量来调控市场和培育市场，防止房价大起大落而影响改革的“福利效应”。为此，去年我们同步出台了促进房地产业健康发展的若干意见，综合运用规划、税收、信贷、土地等手段来对房产市场进行调控，优化产品供应结构，增强住房保障能力。针对进入市场的保障性住房需求，及时建立了保障房源信息平台，使保障对象能够选到理想住房、取得货币补贴；配套实行了契税补贴、减免住房交易营业税、提高公积金贷款限额等办法，稳定市场预期、消解市场泡沫；与此同时着力激活住房二级市场，积极规范住房租赁市场，为中低收入家庭改善住房条件提供更多的选择。

二、在改革中把握切入点

发展房地产业，既是改善住房条件的根本途径，也是改革开放取得的重要成果。当前的房地产业沉淀了大量的房产资源，怎样把这些房产资源导入住房保障？关键在于改革，出路在于改革。鼓励自住性住房消费，支持改善性住房消费，这是促进房地产业平稳健康持续发展的基础条件。我们按照保障性住房的政策框架，致力于拓宽覆盖面、维护公平性、增加供应量、扩大选择权，在改革经济房、廉租房和安置房的保障方式上积极切入、谋求突破，引导和满足居民合理的住房消费需求，既增强了住房保障能力，又促进了房地产业发展。

一是对于经济房的保障，主要是改实物分配为货币分配，改指定选房为自主选房，改不变产权为可变产权。在房源组织上，按照市统筹、区为主的级次来落实，大分散、小集中的格局来配置，市场化、竞争性的机制来筹措，低价位、小户型的标准来选择。对取得经济房申购资格的保障对象，发放货币补贴凭证。居民手持一纸凭证，买大房还是买小房、买旧房还是买新房、买城区还是买城郊，完全自由选择、自主决定，通过购房合同及补贴凭证，财政直接把钱划拨到出售房屋者的账户上，这样就解决了“经济适用房不适用”的问题。而且货币分配还易于形成住房保障的退出机制，提高政府投入的利用效率。我们还规定，不管地价、房价如何上涨，保障对象退回政府补贴资金，即可赎买所住房屋的其余产权，获得全部产权，做到了供房充足、分房公平、选房自主、买房实惠、住房心安。

二是对于廉租房的保障，主要是改集中新建为集中新建与分散配建相结合，以配建为主；改新建住房为新建住房与收购住房相结合，以收购为主；改实物配租为实物配租与货币配租相结合，以货币为主。去年以来，我们在对已审批的廉租房项目仍集中兴建的同时，在新建商品房小区中配建部分廉租房，这样有利于共享配套设施、提升保障水平、增进社会和谐。由于新建的周期较长，而保障的要求迫切，我们还通过集中收购一批与廉租住房保障对象需求相匹配的二手房，拓宽了房源，保证了供给。在拓宽实物配租房源的基础上，我们根据保障对象的申请，实行了货币配租方式，发放租赁补贴，允许自主租房。实践证明这一方式不仅可以使保障对象租到最适用的住房，而且管理也更为便捷、高效，避免了实物配租“进入容易退出难”的弊端。

三是对于安置房的保障，主要是改实物安置为货币安置，改过渡安置为直接安置，改就地安置为异地安置。随着城市化的加快推进，特别是安居工程实施需要进行大面积的棚户区、危旧房改造，这些住户又大多属于中低收入群体，我们在住房保障方式改革中把安置房纳入了进来。对于符合条件的安置对象，既可以享受保障房政策，又可以享受安置房政策，政策资源的归并与叠加，有利于提高保障水平、推进拆迁安置。与住房保障货币化补贴方式相适应，我们还积极推行拆迁安置的货币化补偿。拆迁安置户领取安置款，或租或买、或大或小、或近或远、或新或旧高度自主，这样就避免了过去先过渡安置、再回迁安置等诸多弊端，从根本上改善了拆迁户的居住条件。

三、在多赢中找准落脚点

住房保障是最切实的民生保障，责任在政府；住房资源是最重要的民生资源，配置在市场。从长远来看，没有房地产业的稳定有序发展，就不会有住房问题的根本解决，也不会有民生问题的有效改善。房地产业不仅能够从产业的角度为民生提供经济支撑，而且能够从产品的角度为民生提供有效供给。政府既有责任改善住房保障、也有责任发展房地产业，两者不可偏废。我们按照住房保障施惠于民、产业发展造福于民的思路，积极推动住房保障与房地产业的互动，在互动中构建了“群众得实惠、产业得发展、政府得民心”的多赢格局。

一是让群众得到实惠。保障范围进一步扩大。我们确定住房保障家庭的收入标准为上年度城市居民人均可支配收入的75%，面积标准由人均低于8平方米提高到人均低于12平方米，均处于全国较高水平。保障对象根据自身实际可选择廉租房保障或经济房保障，实现了无缝对接。保障补贴进一步提高。依据当年商品房均价、经济房建设成本和补贴面积来测算补贴标准，一年一定，动态调整，解决了“经济房不经济”的问题。如去年我们对经济房货币补贴为低收入无房户每户8万元、低收入住房困难户每户5万元；对廉租房的租赁补贴，无房户由每人每月100元提高到160元，住房困难户由每人每月50元提高到80元。保障进度进一步加快。改革实施不到8个月，全市已发放经济房补贴凭证13000多户、拨付货补资金过亿元，而2007年全年公开摇号分配的经济房还不到2000套；廉租房保障新增13000多户，而2007年底全市还不到5000多户，去年成为长沙历史上住房保障人数最多、货币补贴数额最大的一年。

二是让产业得到发展。我们把加快住房保障与优化房产资源配置结合起来，与激活房地产业市场结合起来，与扩大内需促进增长结合起来，为房地产业的健康发展明确了政策导向、推动了结构调整，坚定了市场信心、注入了经济活力。去年全市完成房产开发投资478亿元，同比增长14%；商品房均价基本稳定在每平方米4000元，销量达681万平方米，位居中部省会城市前列。保障性住房需求被引入商品房和“二手房”市场，形成了拉动效应，促进了房市“回暖”。今年2月全市的销售达112万平方米，同比增长69%；持经济房货补凭证的购房户达1800多户，且以每天20－30户的速度在递增。同时原来的保障性住房规划建设用地统一实行公开出让开发，既盘活了土地资源，促进了集约开发，又规范了土地市场，优化了产业环境。

三是让政府得到民心。在改革中我们既注重加大财政投入、搞好审批服务，做到施惠于民；又注重反映群众意愿、加强群众监督，做到取信于民。市和区率先全国成立了住房保障局，街道设置了住房保障站，社区组建了住房保障中心，以专门的班子、专门的领导和专门的人员来抓这项工作。去年改革方案出台之后，即按照公开、公平、公正的原则，开展“四走进四上门”活动，组织干部走进街道、进社区、走进企业、走进家庭，上门宣传政策、上门释疑解惑、上门提供信息、上门搞好服务；落实“三集中三公开”的要求，在资金上集中归集、集中管理、集中拨付，在补贴上政策公开、程序公开、额度公开，使每一个环节、每一项补贴、每一户情况都让群众知晓、受群众监督。如对于群众最为关注的保障对象认定，改资格界定为资格审定，把审批权交给街道和社区，社区受理登记、进行初审，街道调查核实、进行公示，公示无异议的交区住房保障部门复审、经区人民政府审核，最后报市住房保障部门核准备案，发给货币补贴凭证，做到了该补则补、应保尽保，使住房保障政策最大范围、最大程度地惠及人民群众。