长沙市经济适用住房货币化补贴的实践与思考

　　□ 长沙市房产研究中心副主任  陈敦旭

　　面对国际金融危机对我国经济带来的不利影响，我国确定了扩大内需、促进经济增长的重要措施。在这种形势下，保障性住房建设将面临什么样的发展态势？在我国当前构建和谐社会的政策背景下，如何有效地解决城市低收入家庭住房问题，是政府部门坚持“以人为本”执政理念和贯彻科学发展观的重要体现，也是各级政府的重要职能和根本任务。今年7月21日，长沙召开了全市全面实施安居工程动员大会，出台了一系列安居政策，其中有一项重要的举措就是停止新建经济适用住房，全面实施经济适用住房货币化补贴方式，在加速解决城市低收入家庭住房困难问题方面取得了突破性进展。

　　一、长沙市实施经济适用住房货币化补贴的背景

　　长沙市住房保障工作自1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布开始启动，从理清思路、构建体系入手，不断创新机制，着力完善政策，逐步形成了以经济适用住房和廉租住房制度为主的住房保障体系，有效地改善了低收入家庭的住房条件和居住环境，取得了明显成效，维护了社会和谐稳定。但随着经济社会的发展和城市人口的集聚，居民收入差距进一步拉大，居民对居住环境的要求在不断提高，全市住房建设的任务仍然十分艰巨。

　　（一）住房保障任务仍然艰巨

　　1、低收入家庭住房保障的压力很大。

　　目前，全市经济适用住房保障对象积压户还有3.15万，2008年还将新增0.5万户，如果按目前的建设速度，至少需要5年以上方能解决。

　　2、旧城改造任务繁重。

　　全市二环线以内仍有4.2万栋，5万多户、18万多人生活在成片棚户区和城中村内，面积达到近1000万平方米，中心城区还有6000多户、2万多人的散居居民的居住条件亟待改善。

　　3、各类特殊群体的住房困难也很严峻。

　　全市还有235家企业5.4万余名职工未享受房改政策或存在住房困难问题，还有近50万外来务工人员的住房条件普遍较差和数以万计的新就业人员面临着无力购房的现实困难。

　　（二）保障性住房集中建设有形成国外出现的“贫民窟”趋势

　　长期以来，长沙和全国大多数城市一样，经济适用住房保障和廉租住房实物配租主要采取集中新建的方式，考虑到土地成本等因素，保障性住房的选址，一般是在城市的外围，交通、学校、医院、社区等基础配套设施条件相对不很完善。随着住房保障制度的深入，按照过去的住房保障操作模式，由于缺少相关配套设施，保障性住房在实际运作过程中，容易迅速沦为国外已经出现的“贫民窟”。

　　（三）土地资源利用效率低，保障性住房建筑质量不高

　　目前，长沙土地资源十分有限，而政府新建的保障性住房，容积率一般控制在1.2左右，土地利用效率低，没有充分发挥土地资源的效用，而且此种开发利用方式与国家提出的节约集约土地相矛盾，另一方面，考虑到建设成本等因素，保障性住房一般建筑质量不高，其与周边质量相对较好的商品房形成鲜明的对比，这些区域有可能形成新的城中村，10年、20年后又可能成为新的旧城拆迁。

　　（四）原有的审核方式难以完全做到公平公正

　　近年来，长沙逐步健全和完善了住房保障体系，大力解决城市中低收入住房困难家庭的基本住房需求。但目前，仍存在政策性住房供应对象标准把握不准确，供应程序不够规范等问题，致使政策性住房没有完全真正落实到城市低收入住房困难家庭，群众对此意见颇大。

　　二、长沙市经济适用住房货币化补贴的主要做法

　　（一）明确了补贴对象和条件

　　经济适用住房货币补贴申请对象分为家庭申请人和单身申请人。家庭申请人是指符合法定结婚年龄的夫妇组成的家庭以及离异或丧偶带子女的单亲家庭；单身申请人是指年满30周岁以上（含）的未婚人员以及离异或丧偶不带子女的人员。申请人必须同时符合下列条件：（1）具有本市城区常住户口5年以上（符合本市安置条件的军队转业人员不受此限制）；（2）无房户或住房困难户。无房户是指未享受过福利分房且无私房的家庭，住房困难户是指人均住房建筑面积低于12平方米的家庭；（3）低收入家庭：家庭人均可支配收入低于我市上年度城区居民家庭人均可支配收入的75%。棚户区、片区改造等重点工程拆迁户申请经济适用住房货币补贴的，其被拆迁房屋产权面积低于45平方米，且再无其他住房，年龄以法定结婚年龄为准，不受落户时间限制。

　　（二）明确了资格审定程序

　　制定《长沙市廉租住房审批操作规程（试行）》和《长沙市经济适用住房货币补贴审批操作规程（试行）》两个操作性文件，严格保障对象资格审定程序。原来实物分配经济适用住房，是按政策界定分配资格。因为界定的标准本身存在模糊空间，对申请对象审核时往往做“好人”，由于“把关”不严或难以“把关”，容易出现漏洞。实行住房货币化补贴改革，将“资格界定”变为“资格审定”，把以前的漏洞堵上。资格审定时明确标准，严格把关，特别是充分发挥基层组织的作用，把审查权下放到街道、社区，区房产局审批，市房产局复核，并坚持公开、公示制度。

　　（三）明确了补贴标准

　　经济适用住房货币补贴标准结合商品房与经济适用住房差价以及国家规定的经济适用住房保障面积确定，每年根据上年度情况实施动态调整。2008年补贴标准为低收入无房家庭每户8万元，低收入住房困难家庭和棚户区、片区改造等重点工程拆迁户中享受经济适用住房货币补贴的每户5万元。今后每年由市政府根据实际情况适时进行调整，并向社会公布执行。

　　（四）明确了资金来源

　　长沙市政府在全国少见地发文明确，经济适用住房货币补贴所需资金由财政按国家规定的政策筹措，并按照高效便民的原则，实行集中归集、集中管理、集中拨付，确保资金规范管理。由市、区两级财政直接安排，2008年市财政安排6亿元，五区财政各安排1亿元；2009年起根据市政府年度住房保障计划和财政收入情况，确定当年经济适用住房货币补贴所需资金，由市、区两级财政按7：3比例安排。

　　（五）明确了产权限制

　　利用货币补贴购买的房屋，其产权性质为经济适用住房，购房人拥有有限产权。通过货币补贴购买的住房上市交易时，须全额退回政府发放的补贴款项；也可由产权人全额退回经济适用住房货币补贴款项后，变为完全产权。领取经济适用住房货币补贴购买住房的，如需再购买其他住房，必须全额退回政府发放的补贴款项。所收回的补贴资金划入经济适用住房货币补贴专户。

　　（六）明确了购房面积

　　经济适用住房保障对象在选择住房时，确定了面积界限。给予经济适用住房保障对象的自主选择权，可以根据自己的实际情况选择合适的住房，政府不指定区域、楼盘，只控制一个面积界限，最大不能超过120平方米，至少也不能少于45平方米。选购面积太大或太少，经济适用住房保障对象都不能享受经济适用住房货币补贴。

　　三、经济适用住房新建与货币化补贴的比较分析

　　（一）集中兴建政府给予的优惠

　　根据《经济适用住房管理办法》等法律法规，主要通过政策来减少经济适用房的开发成本，进而降低其市场价格，对具备购买资格的中低收入者进行间接的经济支持。经济适用房的建设，主要享受以下优惠政策：

　　（1）划拨土地产生的优惠。经济适用住房建设用地多属于偏远地区，以五、六类土地为主。以当前土地拍卖价格计算，五、六类商品房土地基准价每亩在80～100万元左右。根据长政发[2007]23号文件，国有土地使用权出让总收入按照5:3:2比例分解，土地成本占50%，城市基础设施配套费占30%，土地出让金占20%。同时，经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房划拨土地只收取50%的土地成本，即优惠了40万元～50万元/亩。按容积率2.0以下计算，土地类优惠资金约在300～375元/平方米左右；

　　（2）行政事业性收费优惠：约36元/平方米；

　　（3）配套设施费优惠：约30元/平方米；

　　（4）服务性收费优惠：约27.4元/平方米；

　　（5）财务成本（含银行利率、开发周期及成本等）优惠：约50元/平方米。

　　商品房与经济适用住房比较：经济适用住房政府优惠（暗补）了约440～515元/平方米左右。

　　（二）经济适用住房集中兴建与货币补贴政府给予的优惠比较

　　（1）集中兴建：按每套经济适用住房平均面积100平方米计算，通过集中兴建经济适用住房，每个家庭实际享受政策优惠4.4万元～5.15万元；

　　（2）货币补贴：每户家庭可享受优惠5万或8万元。

　　两相比较，保障对象通过货币补贴方式可享受到更多优惠。而且，货币补贴标准实行动态管理，每年调整一次，并向社会公布执行，市民将享受到更多实惠，低收入家庭的住房困难问题将得到有效解决。

　　（三）经济适用住房货币补贴的优势分析

　　1、有利于提高补贴效益

　　在采用货币补贴方式之后，住房补贴可以直接给予符合条件的中低收入阶层，相对于实物补贴来说更为直接和灵活。在货币补贴方式中，不需要经过开发商之手，通过房屋建设、销售来过渡到购房者手中，而是直接发放给符合政策要求、需要购房的家庭，避免了过渡过程中的正常磨损和开发商非法占有的现象，提高了实际补贴效益。同时，能直接帮助最需要的人。实行住房保障分配货币化，在收入清晰的前提下，给最穷的人和最需要住房的人以最多的住房补助，中低收入者一旦收入改善，就让其马上退出保障体系。最后，货币补贴标准实行动态管理。货币补贴可以以每月冲抵部分房租或贷款月供的形式予以发放，不同于实物补贴中的一次性补贴，这就可以根据各家庭经济状况的变动及时调整补贴对象和补贴水平，让老百姓得到更多实惠，有利于更快解决低收入家庭住房困难问题，可达到住房补贴的效益最大化。

　　2、避免形成贫民窟

　　政府集中兴建的经济适用住房主要分布在四类以下土地上，位置相对较偏远，而且交通、配套等公共设施还不是很完善，而且远离城市中心也会使他们产生被隔离于城市之外的心理隔阂，不利于群体心理的正常发展，而且长时间的这种隔离的状态可能会造成社会在以后的就业、购房等方面社会对该地区的居民的歧视。实行经济适用住房货币化补贴，市民可以在市场上自由选择符合自己的住房，又可与社会富裕阶层分享同样的住房资源，更有利于加深社会各阶层之间的交流与学习，从而避免了由于集中新建导致穷人和富人在居住地域上彼此隔绝、相互不沟通，形成贫民窟现象的出现。

　　3、有利于完善市场机制

　　与实物补贴方式不同，货币补贴方式不是通过降低经济适用房销售价格来提高中低收入阶层的支付能力，而是用直接补贴的办法解决这部分家庭的居住问题，这就利于完善市场体系、发挥市场机制。一方面，货币补贴方式不会改变经济适用房的正常市场价格，其价格构成与普通商品住房基本一致，这就防止了住房市场上土地出让方式双轨制和住房价格双轨制的出现，有利于市场经济中的公平竞争，健全了市场机制。另一方面，尊重了保障对象的消费选择权。在货币补贴的机制下，可以让保障对象根据实际居住与交通需求来选择符合自己的住房，户型、大小、地点等均由保障对象自己在市场上挑选。从经济学的角度来看，只有自己做出的决策才能达到效用最大化。

　　4、有利于房地产市场的健康发展

　　首先，住房保障面扩大，市场有效需求增多。住房保障对象由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，保障的覆盖面将扩大。同时，未享受房改房政策，或存在住房面积不足50平方米的特殊住房困难群体，以及住房条件较差的外来务工人员，或无力购房的新就业人员都将被纳入住房保障体系。通过向以上群体提供或开放各类保障性住房，将激发市场有效需求的增多。其次，推动房产一、二级市场均衡发展。货币补贴，有利于各类群体根据其实际经济能力，具体选择买新房或买旧房，这对于激活二手房市场，形成梯级住房消费结构，均衡房产一、二级市场都将起到积极的意义。

　　四、长沙市经济适用住房货币化补贴的经验与启示

　　(一)统一认识，明确原则是前提

　　实施经济适用住房制度改革，关键就是改革经济适用住房保障方式，运作方式由政府运作改为市场运作，分配制度由实物分配改为货币分配，由暗补改为明补，通过发放经济适用住房货币补贴，支持保障对象以自主购房的方式解决住房问题。通过改革，更好地维护社会公平，防止国有资产流失，促进房地产市场健康发展，提升城市品位。在实施中，要遵循以下原则：（1）坚持货币化补贴的原则；（2）坚持分类实施、分批解决的原则；（3）坚持公正、公平、公开的原则；（4）坚持先购后补、不购不补的原则。

　　(二)领导重视、落实责任是保障

　　2008年4月份,市委市政府成立了安居工程和棚户区改造工作领导小组，由省委常委、长沙市委书记陈润儿和市委副书记、市长张剑飞任顾问、主管副市长任组长，9个区、县（市）政府和25个市直部门为成员单位，每个部门明确责任领导，协调解决经济适用住房货币化补贴涉及的相关问题。领导小组办公室设在市房产局，由市房产局党委书记兼局长石长松担任办公室主任，专门统筹协调全市安居工程相关事宜，负责搞好城市低收入家庭的调查摸底、申请申报、标准测算、政策落实等相关工作。市委市政府还将经济适用住房货币化补贴工作纳入了绩效考核范围。

　　(三)健全组织、完善政策是基础

　　去年10月，在全国率先成立了市住房保障工作局，各区房产局也相继挂牌成立了区住房保障工作局，各街道也明确了分管领导，配备1—2名专职住房保障工作人员，各社区也明确专（兼）人负责住房保障工作，已经初步构建了覆盖市、区、街道和社区的四级住房保障工作网络，坚持重心下移、权力下放，各司其职，各负其责。市房产局先后组织50余次专题学习和政策讨论，30多次深入基层听取意见和收集情况，科学确定配套细则的条目，反复讨论配套细则内容，出台了《关于经济适用住房货币补贴资格审批事项的通知》、《关于开展城市低收入家庭住房状况申报审核登记工作的通知》、《关于健全区、县（市）、街道、社区住房保障工作机制的指导意见》等20多个安居工程配套文件，逐步完善经济适用住房货币化补贴政策体系，为推动长沙经济适用住房货币化补贴工作的开展奠定基础。

　　(四)完善考核、严格监督是关键

　　完善考评机制，市委市政府将经济适用住房货币化补贴工作纳入绩效考核范围，定期对责任主体实行考核，充分各级政府各部门的积极性。在组织体系上，切实做到组织领导到位、部门协调配合、机构设置健全、工作队伍齐全、考核机制完善。另外，还要严格补贴资金的发放监督程序。实行举报重奖制度，对举报属实的给予重奖；实行申请人诚信申报，对冒领补贴者和提供虚假证明的单位给予重处；严格落实责任追究制度，工作人员在审查和监督管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，严肃追究责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　(五)协同配合、形成合力是保证

　　各级各部门要进一步落实住房保障建设的工作责任，把改善居民居住条件和生活质量作为根本价值取向，把推进工作的过程作为密切联系群众、改善党群关系的过程，建立责权统一的运行机制。坚持两级政府、分级管理、以区为主、责任在区的原则，将工作责任分解到区，分年下达目标责任。建立信息沟通机制，领导小组定期召开会议，进行工作调度，针对经济适用住房货币化补贴实施过程中存在的问题及时进行沟通，确保信息第一时间到达相关部门。各级各部门要强化大局意识，牢固树立全市一盘棋思想，认真贯彻落实各项政策措施，加大工作支持力度，争当“服务员”，不做“拦路虎”，团结协作，齐心协力，共同推动住房保障顺利实施。

　　五、实施经济适用住房货币化补贴要注意的几个问题

　　（一）要坚持以人为本、民生为重

　　由于市场存在着内外部的缺陷，低收入阶层在居住方面往往表现为支付能力不足，对和谐社会的构建造成相当大的压力。对于他们来说，没有政府的帮助，是不可能解决居住问题或改善居住条件。因此，推进住房保障，必须要以人为本、民生为重。在制定货币补贴标准方面，切实维护老百姓的根本利益，最大限度让利于民，确保保障对象能按新政策买得起房，得到更大实惠，重点解决城市低收入家庭的住房问题，使老百姓充分享受安居工程的实惠，最大程度地争取老百姓的支持，把好事办好，把实事办实。

　　（二）要坚持统筹兼顾、协调发展

　　经济适用住房货币化补贴工作必须按照科学发展、可持续发展的要求，充分考虑低收入家庭的居住现状、经济承受能力和需求，统筹安排、分类实施，要做到几个统筹兼顾。第一个层次是城市低收入家庭和各种特殊群体的统筹兼顾。城市低收入住房困难家庭、进城务工人员、新就业者、困难企业职工等，如果政府条件允许的话，均可以纳入到经济适用住房保障体系。第二个层次是廉租住房保障与经济适用住房保障的统筹兼顾。以经济适用住房保障为主，补贴后还可能买不起的家庭，可以考虑通过廉租住房来解决住房问题。第三个层次是经济适用住房保障与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设的统筹兼顾。把经济适用住房保障同形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费方式相结合，实现资源在各个部门各个领域合理的、高效率的配置。

　　（三）要坚持完善体系、强化监管

　　推进经济适用住房货币补贴，是一项系统复杂的工程，必须完善各种保障机制。一是要完善组织保障体系。加强市、区、街道、社区住房保障队伍网络建设，搞好业务培训，加强教育监督，建设一支高标准、高质量、具备高度责任感的住房保障工作队伍。二是要完善资金保障体系。资金是经济适用住房货币补贴顺利推进的一大瓶颈，根据货币补贴的实际需求明确和落实，确保资金按时到帐。三是建立公正公平机制。在补贴发放的每一个环节、每一户受补贴的家庭，都要向群众公开，让群众知道，受群众监督，避免暗箱操作，确保货币补贴惠民政策真正落实到低收入住房困难家庭。

　　（四）要坚持适时调整、改革创新

　　在经济适用住房货币补贴的实施过程中，要密切关注房地产市场的变化。当房地产一级市场出现供大于销时，可以扩大货币补贴凭证发放范围，有利于刺激市场刚性需求；当房地产一级市场出现供小于销时，可以缩小货币补贴凭证发放范围，防止商品房价格快速上涨。因此，在推行经济适用住房货币补贴，一是要注重政策创新，不断加大经济适用住房政策研究力度，抓紧完善各项相关配套细则，并针对政策实施过程中出现的新情况和新问题，不断加以修订完善，保障政策的延续性和时效性；二是要注重模式创新，在经济适用住房货币补贴工作中，充分调动市场积极性，尽量依靠市场，把各种社会资源引入到住房保障中来。

　　（五）要坚持宣传引导、服务至上

　　发动广泛宣传。对经济适用住房货币补贴进行重点报道，整体上把握正确的舆论导向，保持良好的宣传态势。通过反复宣传发动，市民对经济适用住房货币补贴的关注度和知晓率不断提高，政策知识正逐步深入人心，也为住房保障新政的加快推进打下了坚实基础。要树立真正为民服务意识。各相关职能部门要公开经济适用住房货币补贴工作的办事程序、办事时限，简化办事手续，缩短办事时限，提高行政审批效率。同时，处处为老百姓着想，特别对一些丧失劳动能力，孤寡老人，要坚持主动上门服务，真正让老百姓感受住房保障政策的温暖。